制度创新是现代经济增长的源泉，也是电影发展的推动力量。中国电影发展壮大的进程，就是制度创新持续推进的历程。制度创新是此前十余年间推动中国电影快速发展的基本动力，并将持续影响未来一段时期中国电影的发展和进步。

◎ 制度创新是中国电影发展的引擎

制度创新是制度的转换与交易过程，也是新制度替代或改变旧制度的动态过程。从市场准入改革、发行放映体制改革，到对外合作交流以及一系列扶持政策的推出，制度创新对中国电影发展的影响持续显现。

新世纪初《电影管理条例》修订，电影制作、发行、放映全链条向市场开放，激活了业外资本参与电影发展的积极性，打破了国有电影企业一统天下的局面，电影投资主体多元化格局逐渐形成，为其后中国电影十余年的快速发展奠定了基础。院线制改革的实施，在全国范围内实现发行放映资源的重组，重构了博弈规则，降低了交易成本，电影市场从分割封闭向统一开放转变，开启了我国电影市场运行的新模式。2003年CEPA实施加快了香港电影人大规模的“北上”进程，香港成熟的电影工业体系与寻求产业变革的内地电影相结合，电影观念相互碰撞与更新，拓展了内地电影创作的叙事类型和美学风格，推动了华语电影整体制作水平的提升。而对优秀国产影片创作生产、中西部县城影院建设等方面的财政资金扶持，以及对电影拷贝销售收入、电影发行收入等方面的税收优惠政策，则体现了对电影产业的格外关注，对引导社会资本进入、减轻电影企业负担发挥了重要作用，为中国电影的发展壮大提供了有力支持。

与其它文化领域相比，电影市场化改革起步早、力度大，扶持政策密集、有力。电影能够在我国文化产业格局中占据重要地位，既与电影本身的影响力、带动力密切相关，也与电影制度创新的进度、力度紧密相连。中国电影十余年的快速发展，关键在于市场活力的激发和社会资本的推动，从根本上讲又得益于体制改革的深化和制度创新的支撑。

◎ 中国电影发展需要持续性制度创新

由于社会环境和形势的不断变化，制度创新也始终处在“均衡－不均衡－均衡”的循环状态中。同时，原有累积的问题和新产生的问题可能相互交织，形成新的更大的制度需求。对于中国电影发展而言，从创作生产，到发行放映，以及公共服务，相关制度体系仍不完善，制度创新是一个持续推进的过程。

电影产业结构需优化调整。由于准入门槛低、社会资本投资踊跃，中国电影市场在快速扩容的过程中，也形成了散、小、弱的产业格局，市场主体规模化集约化程度不高，粗放化经营普遍存在，电影生产工业化水平低，持续稳定出产高质量作品的能力不足。我国所有电影制片企业票房收入之和不及迪士尼影业的票房收入，前三大院线的市场份额只占近三分之一，与北美电影市场相比仍有较大差距。电影产业在做大增量的同时，迫切需要优化存量，推进资源整合和结构调整，提高资源配置效率，提升整体竞争力。

电影发行放映制度需深化改革。近两年来，我国影院建设增速趋缓，城市银幕数量渐至天花板。同时，随着中国电影市场化进程的推进，电影市场不断成熟，观影群体的差异化、多元化日益显现。近两年来，影院上座率、场均收益持续下滑。影片上映率不高与影院同质化竞争的现象并存，产业发展急需引入新的动力。发行放映领域的一系列矛盾，并不是推行院线制本身的问题，而是院线制运行未能适应新的市场变化的结果。顺应新的市场形势，探索发行放映环节新的发展模式和运营方式，已是电影发展进步的现实需要。

国有电影企业改革需纵深推进。历史地看，经营性电影事业单位转制为企业已经在电影改革进程中迈出了一大步。但要看到，近年来老牌国有电影企业多数经营状况不容乐观，在市场格局中日益边缘。国有电影企业的经营困境固然有历史负担重等客观原因，但关键还在于体制机制障碍，与形势发展相适应的制度供给不足，旧有的制度惯性没有打破，传统体制的路径依赖成为企业发展的约束。这种路径依赖不仅体现在企业行政色彩浓厚、激励约束不足、“委托—代理”链条不完善，也体现在单一经营的发展模式和融合发展能力不足。激发国有电影企业发展活力，根本还在于持续深入推进市场化改革。

电影公共服务需提质增效。农村公益电影放映工程是起步于上世纪末的文化惠民工程。近年来，随着农村经济与社会发展和新兴文化业态的崛起，农村文化娱乐形式日益多元。同时，随着城镇化的推进，农村地区人口结构出现重大变化，一些农村地区已呈现“空心化”的特征。与形势发展相比，大量公益放映与农民生活变迁已产生脱节，传统制度供给与现实发展环境的摩擦日益加大。

电影财税政策需不断完善。当前我国财税体制改革已进入新的阶段，对合理划分中央与地方财政事权和支出责任、妥善处理政府与市场的关系、加强财政预算绩效管理，以及推进依法治税、促进结构优化等都提出了更高的要求。规范影视行业税收秩序等工作开展后，一些企业产生流动性紧张，一些项目停摆、终止，发展中不确定因素有所增加，部分企业的信心有所动摇。面对新形势、新任务，需要创新扶持方式，完善政策体系，提高财税支持电影发展的针对性、有效性。

◎ 以制度创新推动中国电影高质量发展

近两年，影视公司经营业绩普遍下滑，影视板块股价大幅下跌，影视行业进入深度盘整期。今年上半年电影票房、观影人次在连年增长后首次出现双降。10月份以来电影市场有所回暖，但基础仍不稳固。在中国电影“慢下来”的发展阶段，需要总结、把握此前制度创新的经验和规律，结合新形势新任务，以强有力的制度供给，促进中国电影行稳致远。

推动电影产业资源整合结构调整。促进电影企业的整合重组是优化电影资源配置的客观要求，也是加快电影工业化进程、提高电影创作生产水平的现实需要。当前，需要加强电影产业宏观调控，完善电影改革发展跨部门工作机制，加强政策统筹协调，形成产业发展的政策合力。强化规划指引和政策调节，建立健全市场退出机制，合理引导市场预期，调节市场行为。加大金融支持力度，鼓励金融机构向电影企业间的战略性资源整合发放并购贷款，支持依托市场力量组建电影产业并购基金，支持符合条件的上市电影企业依托资本市场开展跨地区、跨行业、跨所有制并购重组，提高电影产业规模化、集约化、专业化水平。

推进发行放映机制改革。发行放映机制改革是此前电影市场化改革的突破口，也是当前激活电影市场的关键环节。顺应新的市场趋向，需要积极推进差异化电影市场体系建设，推动分线发行、分区域发行、分轮次发行，提升发行精准化水平，实现影院产品的差异化供给，提高影片市场容量，发掘电影市场潜力。积极支持特色院线、艺术院线发展，推动市场多元化扩张，让不同投资规模、不同类型的影片“各得其所”，树立院线品牌形象，推动院线转型升级。完善相关配套政策，落实好外资准入负面清单中影院外资准入扩大的举措，借助发达国家的管理经验，多维度推动我国影院技术、服务、经营模式创新。

加快国有电影企业体制机制创新。虽然国有电影企业在当前市场格局中已不再占据市场主导份额，但无论是电影类型的平衡发展、电影先进技术的推广、电影改革的试水，还是众多公益性、政策性任务的实施，都还需要国有电影企业的担当和作为。新形势下，需要积极深化国有电影企业改革，支持民营资本参与国有电影企业改制经营，通过混合所有制倒逼国有电影企业改革，以体制机制创新激活国有电影机构品牌、版权及制作资源。健全国有电影资产管理体制，加快形成与市场经济相适应的出资人管理模式，完善公司法人治理结构，建立有文化特色的现代企业制度。支持企业跳出电影做电影，不断完善产业链条，调整布局结构，放大国有文化资本影响力带动力，更好体现国有电影机构的意义和价值。

促进电影公共服务转型升级。电影公共服务既是保障人民群众基本文化权益的民心工程，也是培育电影消费市场的重要途径。面对新的社会环境，需要系统总结农村电影放映工程成效、经验，结合形势变化和群众需要，健全工作机制，强化技术支撑，完善绩效评价，提高服务水平。实现渠道建设与内容建设并重，大力推进农村电影放映基础设施建设，改善观影条件，丰富放映内容，提高放映吸引力。引导社会力量广泛参与，开发多层次农村电影市场，从单纯放映向多业务拓展，延伸农村电影放映工作视野和范畴，推动电影事业和电影产业协同发展。

健全电影财税支持体系。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是推动电影振兴、建设电影强国的有力保障。当前，需要完善剧本创作、人才培养等环节扶持机制，鼓励对电影创作类型进行新的探求，彰显政府对电影发展的支持态度。总结一些地方通过纾困基金支持影视企业发展等经验，推进财政支持的市场化运作，提高财政资金使用效益。结合实施更大规模减税降费的有关部署以及“营改增”后税负只减不增的要求，进一步完善相关税收优惠政策，让影视企业“轻装上阵”。创新影视税收管理，结合行业特点完善信息系统、简化办税流程，在规范影视行业税收秩序中严格依法依规开展工作，建立服务影视行业发展长效机制。

总之，中国电影制度创新永远在路上。在新的历史阶段，需要把握电影发展潮流趋势，积极稳妥、持续深入推进电影制度创新，打造一套符合电影发展规律、具有中国特色的电影制度体系，为中国电影振兴提供制度保障和支持。

（作者为中国社会科学院文化研究中心特约研究员）